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不服海关具体行政行为能否单独向人民法院提起赔偿诉讼

发布时间:2007-05-22

一、案件基本情况

2004年12月15日,广源油料进出口有限公司(以下简称广源公司)以一般贸易方式向某海关申报进口棕榈油250吨,申报价格明显低于国际市场同期同类商品行情价格以及海关所掌握的价格资料,某公司对此未能作出合理解释。后经进一步核查,某海关发现该公司在从事上述进口贸易过程中有删改合同和变更发票金额行为,存在故意低报价格、偷逃税款的重大嫌疑。2005年12月28日,某海关对该公司立案调查,并根据《海关法》的有关规定扣留了涉案货物。案件调查期间,因在扣棕榈油不宜长期保存,某海关根据《海关法》第九十二条及《海关行政处罚实施条例》第四十七条的规定,于2005年2月26日委托拍卖机构将该批棕榈油先行变卖,同时制发《先行变卖通知书》,告知当事人对涉案货物先行变卖的有关情况。此后,广源公司向海关申请发还变卖所得价款,某海关以“案件尚未审理终结、变卖款项依法应由海关保存”为由,作出不予发还决定。

    二、行政诉讼情况

    广源公司不服某海关上述处理决定,于2005310日向该海关所在地的中级人民法院提起行政赔偿诉讼。广源公司以某海关违法查扣、变卖该公司进口棕榈油、侵犯其合法权益为由,诉请法院判令海关发还涉案棕榈油变卖所得价款,并赔偿其相应经济损失。中级人民法院经审理认为,本案被告某海关就涉案棕榈油所采取的扣留和先行变卖行为以及不予发还原告变卖款项的处理决定均符合法律规定,是依法实施的具体行政行为;原告广源公司针对某海关上述具体行政行为要求行政赔偿的诉讼请求没有事实根据,亦缺乏法律依据,请求行政赔偿,理由不足,法院不予支持。200544日,中级人民法院作出一审判决:驳回原告的诉讼请求。

    广源公司不服一审判决,向高级人民法院提出上诉。高级人民法院经审理认为,本案是赔偿请求人广源公司单独提起的行政赔偿案件,根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的有关规定,引发赔偿诉讼的具体行政行为须经有权机关依法确认和赔偿义务机关先行处理;本案中,上诉人广源公司没有证据证明和表明,在起诉前曾经有权机关对被上诉人某海关的具体行政行为进行过违法确认,也未经赔偿义务机关先行处理,直接向人民法院提起行政赔偿诉讼不符合法律规定;一审法院对本案本应不予受理,却进入实体审判,属于认定事实不清,适用法律错误,应予改判。2005520日,高级人民法院根据《国家赔偿法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政审理行政赔偿案件若干问题的规定》的有关规定,对本案作出终审裁定:撤销一审判决,迳行驳回广源公司起诉。

    三、法律提示

    本案涉及海关行政赔偿的司法审查问题,即海关行政赔偿诉讼。海关行政赔偿诉讼通常包括以下两种情形:一种是管理相对人不服海关具体行政行为在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的案件;另一类是赔偿请求人认为海关具体行政行为违法、侵犯其合法权益并造成损害,但赔偿义务机关拒不确认该行政行为违法或虽确认违法但决定不予赔偿或超过规定期限不作处理决定,或是因赔偿请求人对赔偿金额有异议而向法院提起赔偿诉讼的案件。人民法院审理此类案件主要依据的是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》以及相关司法解释。近年来,随着管理相对人维权意识的不断增强,越来越多的当事人选择司法程序解决与海关之间的行政纠纷和赔偿争议,海关行政赔偿诉讼案件呈现逐年递增的发展趋势。但是,由于不熟悉、不了解有关法律法规及司法解释的规定,许多管理相对人在提起行政赔偿诉讼时往往存在诸如不符合法定程序、超出赔偿范围、未充分履行举证义务等问题,在一定程度上影响到其赔偿请求权的正常行使。针对此情况,本文将根据现行法律法规及司法解释的有关规定,同时结合前述案例,对海关行政赔偿诉讼的有关问题进行说明。

    一、赔偿请求人能否直接向人民法院提起赔偿诉讼

现行法律法规为赔偿请求人申请行政赔偿设置了多种可供选择的法律救济途径。根据《国家赔偿法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定,管理相对人认为海关具体行政行为侵犯其合法权益并造成损失的,可以通过以下方式申请行政赔偿:一种途径是向作出该具体行政行为的海关直接提出赔偿请求,要求海关确认违法侵权事实并予以赔偿;此外,也可以在对有关具体行政行为申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出赔偿请求,要求复议机关或司法机关对该行政行为的合法性进行审查,在确认违法事实的基础上责令赔偿义务机关承担赔偿责任。由此可见,上述两种索赔方式的区别在于前者是向赔偿义务机关“单独提出”,而后者是在行政复议或行政诉讼过程中“一并提起”。 

那么,管理相对人认为海关具体行政行为侵犯其合法权益能否直接向人民法院“单独提起”赔偿请求呢?根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定,公民、法人或其他组织单独就损害事由提出赔偿请求,应当先向赔偿义务机关提出(起诉海关具体行政行为时一并要求赔偿情况例外),只有在赔偿义务机关拒不确认致害行为违法或者逾期不作处理决定或者赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议的情况下,赔偿请求人才能向人民法院提起诉讼。简言之,赔偿请求人单独向人民法院提起行政赔偿诉讼,必须以赔偿义务机关先行处理为前提。所谓“先行处理”是指赔偿义务机关受理赔偿请求人的赔偿请求并依法作出相应处理。在行政赔偿程序中确立“先行处理”原则,有利于迅速解决赔偿争议,减少赔偿请求人的诉累和有关费用支出,同时明确赔偿争议焦点问题,为可能发生的赔偿诉讼做好准备。在前文所述案例中,高级人民法院终审裁定驳回广源公司赔偿诉求的主要原因就是该公司在未经赔偿义务机关先行处理程序的情况下,直接就海关扣留和变卖涉案棕榈油的具体行政行为向人民法院提起行政赔偿诉讼。

    二、赔偿请求人能否要求赔偿“间接损失”和“精神损害”

“支付赔偿金”、“返还财产”、“恢复原状”是《国家赔偿法》所规定的行政赔偿的三种基本形式,其中“支付赔偿金”为主要方式。所谓“支付赔偿金”是指赔偿义务机关以支付货币方式赔偿违法具体行政行为给赔偿请求人合法权益所造成的损失。支付赔偿金方式具有广泛应用性,几乎对各类行政侵权行为都可以适用:对于侵害人身自由和生命健康权所造成的损害,可以采用支付赔偿金方式赔偿;对于侵犯财产权造成的损害,如果有关财物损毁、灭失不能返还亦无法恢复原状的,也要通过支付赔偿金方式进行适当赔偿。司法实践中,赔偿请求人向人民法院起诉赔偿义务机关要求给付赔偿金,是一种最为常见的索赔诉求。

需要说明的是,根据《国家赔偿法》的有关规定,赔偿请求人要求赔偿义务机关以支付赔偿金方式赔偿财产损失的范围只能以直接损失为限,这里的“直接损失”是指行政机关作出的违法具体行政行为给赔偿请求人造成的现有财产或利益的减少,也就是已经发生的可以确定的财产损失。对于那些可能发生的预期利益的损失即间接损失,因其具有不确定性,不属于行政赔偿的范围,赔偿义务机关可不予赔偿。例如,在前述案例中,即使某海关的扣留和先行变卖棕榈油行为最终被确认违法,广源公司所遭受的直接损失是涉案棕榈油的实际价值,鉴于该批油料已被拍卖,某海关可将拍卖所得价款返还给广源公司作为赔偿,至于涉案棕榈油如果未被变卖而在国内市场销售可以获取的利润,则属于广源公司无法确定的预期利益,不属于《国家赔偿法》所规定的行政赔偿范围,广源公司无权要求海关以支付赔偿金方式赔偿上述间接损失。

    除此之外,实践之中,有些赔偿请求人还要求行政机关对其所受到的精神损害给予行政赔偿。从民法意义上讲,所谓“精神损害”是指权利人因其人身权益和财产权益受到不法侵害而使其遭受的精神痛苦或精神利益受到的损害。由于精神损害具有非物质性的特征,其损害程度和实际后果难以准确客观量化为具体的金钱偿付标准,现行《国家赔偿法》从物质损害赔偿原则出发,未将精神损害纳入行政赔偿范围,没有规定赔偿义务机关对受害人的精神利益负有赔偿义务,赔偿请求人不能对精神损害要求行政赔偿。

    三、赔偿请求人在行政赔偿诉讼中是否须承担举证责任

    与一般行政诉讼中由作为被告一方的行政机关承担主要举证责任不同,在行政赔偿诉讼中,作为原告一方的赔偿请求人对自己的主张要承担相应的举证责任。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的有关规定,原告在行政赔偿诉讼中的举证责任主要体现在以下两个方面:一是原告要向法院提供其符合起诉条件的相应证据材料,特别是,受害的公民死亡,其继承人和有抚养关系的人应当提供该公民死亡的证明以及赔偿请求人与死亡公民之间的关系证明;受害的法人或其他组织终止,承受其权利的法人或其他组织应当提供原法人或其他组织终止的证明以及承受其权利的证明。另一项举证责任更为重要,原告要举证证明其所主张的人身伤害或财产损失的事实已经发生且该损害事实与行政机关的违法行政行为之间存在因果关系。如果赔偿请求人未能就上述问题进行充分举证或者所提交的证据材料不足以证明其赔偿主张,人民法院将不予支持其诉讼请求。例如,在前文所述案例中,如果广源公司不能提供充分证据证明其财产损失或者无法证明上述财产损失与某海关的扣留和先行变卖行为之间存在因果关系,即便其提起诉讼符合行政赔偿诉讼程序,法院也不会予以支持。