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行政复议能否中止

发布时间:2007-05-22

一、案件基本情况

2005年3月17日,锦华实业有限公司(以下简称锦华公司)以一般贸易方式向某海关申报进口大豆24015吨。某海关经审核发现该批货物申报价格明显低于国内其他企业同期进口价格及国际市场行情价格,认定锦华公司存在低报价格、偷逃税款的走私嫌疑,遂于325日扣留上述进口货物并对该公司立案调查。2005415日,锦华公司不服某海关行政扣留决定,向某海关的上一级海关申请行政复议。复议机关经审查认为锦华公司复议申请符合《行政复议法》所规定的受理条件,依法予以受理。此后,因锦华公司涉嫌偷逃税款数额超过起刑点,某海关认定该公司涉案行为构成走私罪嫌疑,遂将此案移交走私犯罪侦查机关予以刑事立案并进行侦查。

在此情况下,锦华公司仍坚持要求复议机关对某海关原具体行政行为进行审查,并将复议申请事由变更为确认某海关行政扣留行为违法,同时请求复议机关责令某海关赔偿因违法扣留给该公司造成的经济损失人民币325万元。复议机关经审查认为,不服海关具体行政行为依法申请行政复议是锦华公司的法定权利,该公司申请确认海关行政扣留行为违法并附带提出行政赔偿请求符合《行政复议法》和《国家赔偿法》的有关规定,复议机关对其复议申请事由应予审查并作出决定;但该公司涉案行为因涉嫌走私犯罪已被移交走私犯罪侦查机关处理,案件目前正处于刑事侦查阶段,复议机关需依据走私犯罪侦查机关或司法机关的处理决定对本案作出行政复议决定。鉴于此,复议机关根据《行政复议法》和《海关实施〈行政复议法〉办法》(以下简称《办法》)的有关规定,于2005527日对锦华公司行政复议案作出中止复议决定,同时向申请人和被申请人送达《行政复议中止决定书》,说明了中止复议的依据和理由。

锦华公司不能接受复议机关中止复议的决定,要求恢复复议审查,复议机关向其进行了说明和解释,未改变中止复议决定。2005年6月15日,锦华公司将某海关诉至当地中级人民法院,诉请法院确认海关行政扣留行为违法并判决海关赔偿由此给其造成的经济损失。法院认为,锦华公司不服海关行政扣留强制措施已申请行政复议,复议机关虽作出中止复议决定,但行政复议程序尚未完结;该公司在行政复议期间就同一争议事由向人民法院提起行政诉讼不符合《行政诉讼法》及相关司法解释所规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第三十四条的有关规定,决定不予受理锦华公司的诉讼请求,

二、法律提示

本案涉及行政复议中止问题。与在行政复议过程中因申请人撤回复议申请而使整个复议程序提前完结的“复议终止”不同,“行政复议中止”是指复议机关基于法定事由暂时停止对引起行政复议的具体行政行为进行审查的制度。复议实践中,复议机关往往因为出现某些特殊事由而无法正常开展行政复议工作,但又不能因此撤销案件,在此情况下复议机关可以通过复议中止制度暂时中断行政复议程序,待影响案件审理的事由和因素消除后,再恢复对涉案具体行政行为的复议审查。根据《行政复议法》的规定,复议中止时间不计入办案期限,中止事由消除后,行政复议期限将继续计算。行政复议中止制度在行政复议法上有特殊意义,对于保障申请人依法行使复议权利、确保复议机关公正审理案件具有重要作用。由于实践中导致中止行政复议的事由并非频繁发生,广大管理相对人对复议中止制度的法律涵义、适用条件和实施效果并不十分了解,在某些情况下甚至对复议机关中止复议的做法产生误解(认为复议机关不依法履行职责)。为此,本文将根据《行政复议法》和《办法》的有关规定,同时结合前述案例,对行政复议中止及相关问题进行说明。

(一)哪些情况下复议机关可以中止复议?

行政复议是行政机关通过实施层级监督保障依法行政及维护管理相对人合法权益的一项重要法律制度,复议程序一经启动,复议机关必须在法定期限内完成对涉案具体行政行为的审查并作出相应决定,非因法定事由不得随意中止上述程序。导致中止复议的事由必须是《行政复议法》及有关行政规章所明确规定的,根据《行政复议法》和《办法》的规定,海关复议机关在以下情形可以中止对具体行政行为的审查,并制作《行政复议中止决定书》,分别送达申请人、被申请人、第三人及代理人。

——在有权处理机关对引起行政复议具体行政行为所依据的规定(抽象行政行为)进行审查期间,海关复议机关可以中止复议。

根据《行政复议法》及《办法》的规定,申请人在申请行政复议时,可以一并对具体行政行为所依据的规范性文件提出审查申请。对于申请人提请审查的规范性文件,如果属于复议机关有权处理的,复议机关应当在三十日内对有关规范性文件进行审查并作出决定,在此情况下不存在中止复议问题,上述审查期限计入复议期限。但对于复议机关无权审查的规范性文件,复议机关应当转送有权处理的行政机关或上级海关依法处理。在有权处理的行政机关或上级海关对规范性文件审查处理期间,复议机关可中止对案件的复议审查,待有权处理机关对规范性文件作出审查决定后,复议机关再根据有关决定恢复审查涉案具体行政行为。

——作为申请人的法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的。

作为申请人的法人或者其他组织在复议期间终止(例如破产、解散),如果其权利义务承受人表示继续复议的,复议程序将正常进行,不受影响;如果权利义务承受人表示接受被申请人所作具体行政行为不再复议的,在其提交撤回复议申请的书面申请后,复议机关终止复议;如果权利义务承受人暂时无法确定或者虽能确定但尚未明确表示是否继续参加复议的,复议机关可以中止复议,待确定权利义务承受人或其表明继续复议的,复议机关再恢复行政复议程序。

——申请人死亡,需要等待其近亲属表明是否参加复议。

复议期间申请人因突发事件死亡,复议程序并不必然终止,在死亡申请人的近亲属未表明是否继续参加复议前,复议机关可中止复议,如果申请人的近亲属表示愿意继续复议的,复议机关恢复对有关具体行政行为的审查;反之对案件作终止复议处理。根据《民法通则》的规定,这里所指的“近亲属”包括申请人的父母、配偶、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女和外孙子女。与之同理,复议期间申请人如果丧失行为能力,在没有确定法定代理人或其法定代理人尚未表明是否参加复议之前,复议机关也可作出中止复议的决定。

——申请人或被申请人因不可抗力不能参加复议。

申请人或被申请人受不可抗力影响不能参加行政复议,也是复议机关中止复议的一项法定事由。根据《民法通则》的规定,所谓“不可抗力”是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。实践中,如果因不可抗力使申请人或被申请人行为受到限制,不能参加行政复议,并影响到复议工作的正常进行时,复议机关可中止复议,待不可抗力事由消除后,再恢复对案件的复议审查。

——复议机关需要司法机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作出复议决定。

如果复议机关对某一具体行政行为合法性和适当性的审查结论(即复议决定),需要依据司法机关、其他行政机关或者组织的决定或结论性意见作出,为确保所作复议决定的正确性、准确性和公正性,在司法机关、其他行政机关、组织作出决定或者出具结论性意见之前,复议机关可以中止复议,暂时停止对引起行政复议的具体行政行为进行审查。在前文所述案例中,复议机关(某海关的上一级海关)就是基于上述规定对锦华公司不服某海关行政扣留决定复议案作出中止复议决定的。

(二)中止复议期间原具体行政行为是否停止执行?

实践中,有些复议申请人认为,在复议机关中止复议期间,被申请人引起行政复议的具体行政行为应当停止执行(即该具体行政行为的法律效力暂时中止),这种想法是不正确的。复议中止并非导致引起行政复议的具体行政行为停止执行的法定事由,复议中止期间,案件审理虽然暂时停止,但行政复议程序并未就此终结,涉案具体行政行为仍在复议机关监督审查之下,行政复议法所规定的不停止执行原则对上述行政行为依然有效。

复议期间具体行政行为不停止执行原则是解决行政争议的一项重要原则,这是由具体行政行为效力先定性决定的。行政机关所作具体行政行为通常体现国家意志,上述行政行为一经作出即具有公定力、确定力、拘束力和执行力,未被有权机关依法否定之前应推定为合法有效,对行政机关和管理相对人均具有约束力,双方必须严格执行。如果具体行政行为可以因管理相对人申请行政复议或者复议机关中止复议而停止执行,势必会削弱具体行政行为的公定力、确定力和执行力,使行政管理秩序处于不稳定状态,给国家行政管理和社会公共事业带来负面影响。

根据《行政复议法》的规定,复议期间涉案具体行政行为只有在以下四种情形方可停止执行:一是被申请人认为需要停止执行,被申请人发现所作具体行政行为有违法或不当之处或者其执法人员明显超越权限或滥用职权的,可停止执行原具体行政行为;二是复议机关认为需要停止执行的,如果涉案具体行政行为确有违法或不当情形,不停止执行将给申请人或国家造成无法挽回损失的,复议机关可以决定停止执行;三是申请人申请停止执行,申请人申请停止执行时要举证证明不停止执行将给其造成无法挽回损失以及停止执行不会带来危害等问题,复议机关认为申请人要求合理、举证充分的,可以决定停止执行;四是法律规定的停止执行情形,我国现行法律规定的复议期间停止执行的具体行政行为一般限于限制人身自由的行政处罚,例如《治安管理处罚法》第一百零七条规定,“被处罚人不服行政拘留处罚决定,申请行政复议、提起行政诉讼的,可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的,由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人,或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金,行政拘留的处罚决定暂缓执行