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对海关具体行政行为所依据的规定能否申请复议审查

发布时间:2007-05-22

一、案件基本情况

洪达电气有限公司(以下简称洪达公司)是外商独资企业,经营范围为:生产压缩机、冷凝机组,空调和冷冻机零部件、电动机;销售其产品并提供技术和售后服务。2001年11月28日,洪达公司向某直属海关下属隶属海关申请办理进口1套空调机组(10台屋顶机组)及配件。该隶属海关根据申请人提供的书面资料难以作出归类认定,但由于货物已到港,申请人急于施工安装,为便于该批货物通关,被申请人同意先予办理免表,待空调设备进口安装后,进行实物验核后再确定其归类。2001年12月21日,某隶属海关向当事人发放了进口空调的货物征免税证明。2002年2月19日,上述空调进口安装后,某隶属海关派员到现场验核,发现洪达公司进口的空调组机有控制系统控制的屋顶机单独工作,每台机组均具有独立制冷、制热功能,且制冷量未超过10万大卡。某隶属海关认为,该商品的上述特征不符合《海关总署政策法规司关于明确中央空调定义的通知》(政法函[2000]84号文,以下简称《通知》)关于中央空调的定义描述,不能按中央空调归类,不属于进口环节减免税款商品范围。某隶属海关据此对洪达公司所进口的空调组机作出不予免税决定,并于2002年6月28日向该公司征收了进口关税和进口环节增值税。,

二、复议情况

洪达公司不服某隶属海关作出的不予免税决定和征收税款行为,向某隶属海关的上一级直属海关申请行政复议,同时根据《行政复议法》第七条的有关规定,对隶属海关作出不予免税决定所依据的海关总署规范性文件即《通知》一并提出审查申请。对于洪达公司针对海关不予免税决定提出的行政复议申请,某直属海关经审查认为符合《行政复议法》所规定的受理条件,于2002年7月31日依法受理此案。鉴于洪达公司在对海关具体行政行为申请复议的同时,对该具体行政行为所依据的规定(海关总署规范性文件)一并提出了审查申请,某直属海关根据《海关实施〈行政复议法〉办法》第三十四条的有关规定,将《通知》转送总署进行审查,并报告了复议有关情况和《通知》的执行情况,同时根据《海关实施〈行政复议法〉办法》第三十六条第(一)项的规定,中止了对隶属海关原不予免税具体行政行为的复议审查。

2002年9月1日,某直属海关收到海关总署送达的对规范性文件的审查结论。总署的审查结论认为:第一,《通知》是对《外商投资项目不予免税的进口商品目录》(以下简称《目录》)中“中央空调”定义的具体描述。该《目录》经国务院批准执行,属于国务院规范性文件。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的有关规定,行政机关对于有关行政法规、规章和其他规范性文件如何具体应用问题具有解释权,因此海关总署有权对《目录》在海关执行中的具体适用问题进行解释。第二,《通知》本身与有关法律、行政法规、规章不相抵触,属合法、有效,在未有行政法规、规章或者总署规范性文件对《目录》中的“中央空调”进行解释和定义前,《目录》在海关执法过程中应予适用。

在海关总署对《通知》合法性问题出具审查结论后,某直属海关恢复了对其隶属海关具体行政行为的复议审查。该海关经审查认为,根据《通知》关于 “中央空调”的解释和定义,本案申请人洪达公司进口的空调系统不属于中央空调。根据《国务院办公厅对国家计委制定的〈外商投资项目不予免税的进口商品目录〉和〈国内投资项目不予免税的进口商品目录〉的复函》(国办函[1997]68号)中的《外商投资项目不予免税的进口商品目录》的有关规定,某隶属海关对洪达公司进口的空调系统不予免税的决定是正确的。根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,某直属海关作出复议决定:驳回洪达公司的复议申请,维持某隶属海关作出的不予免税决定。

三、法律提示

本案涉及海关具体行政行为所依据的规定的复议审查问题。1999年10月1日颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》明确赋予了对行政机关具体行政行为申请复议的管理相对人,同时也享有对该行政行为所依据的规定的申请审查权。与实践中大量发生的仅针对具体行政行为申请复议的情况不同,当事人请求复议机关对具体行政行为所依据的规定进行审查的案件以往并不多见(洪达公司行政复议案是海关系统第一起行政复议附带对具体行政行为所依据规定的抽象审查案件),社会公众对上述行政救济途径的认知程度普遍偏低,对此类案件的复议申请方式、受案范围、办理程序以及应注意的问题也往往缺乏必要的了解,现结合洪达公司行政复议案对有关问题进行说明和解读。

(一)什么是具体行政行为所依据的“规定”

从行政法意义上讲,“规定”是法律、行政法规、规章以及其他由行政机关制定的具有普遍约束力的决定或命令的总称,其中,法律和行政法规以外的“规定”被称为“规范性文件”。对于行政执法而言,规范性文件是行政机关作出具体行政行为的依据,任何一个具体行政行为都可能是依据一个或几个规范性文件作出的。行政机关制定规范性文件的行为,在法律上被称为抽象行政行为。抽象行政行为与具体行政行为是行政机关有权作出的两种不同性质的行政行为,差异主要表现为:抽象行政行为是行政机关针对不特定的多数人所制定的具有普遍约束力的行为规则,其本身一般不能对管理相对人的权利义务产生直接影响;而具体行政行为则是行政机关对特定管理相对人就特定行政管理事项所采取的具体措施(包括限制权利或课加义务),其对管理相对人权利义务所产生的影响是直接和现实的。就本案而言,海关总署政策法规司制发《通知》的行为即属于抽象行政行为,《通知》的有关规定并非是针对洪达公司这一特定企业作出的,而是适用于所有从事进口中央空调系统的经营单位;某隶属海关的不予免税决定则是海关针对洪达公司这一特定对象就税收征管事项所作出的处理决定,对洪达公司的权利义务产生了直接影响,属于具体行政行为。

(二)为什么要对“规定”进行复议审查

尽管抽象行政行为与具体行政行为存在上述差异,但并不能据此得出只有具体行政行为才能对管理相对人的权利义务产生实质影响、抽象行政行为不会侵害当事人合法权益的结论。事实上,由于具体行政行为通常是依据抽象行政行为作出的,如果抽象行政行为不合法,则行政机关依据其作出的具体行政行为,本身的合法性也必然存在缺陷,管理相对人的合法权益也极有可能因此受到侵害。实践中,抽象行政行为的违法问题时有发生,由此侵害管理相对人合法权益的现象也比较严重,如规范性文件之间存在冲突、制定主体混乱导致执法不统一;制定规范性文件不遵循法定程序、超越职权、随意性大;一些部门或地方受利益驱动,违法规定审批、发证、罚款、收费等事项,严重损害了公民、法人和其他组织的合法权益。为有效制止和杜绝上述问题,从保障行政机关依法行政、维护管理相对人合法权益原则出发,1999年10月1日颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》在原《行政复议条例》的基础上,明确规定:公民、法人或者其他组织如果认为行政机关作出具体行政行为所依据的规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以就该规定一并向复议机关提出审查申请。《行政复议法》的上述规定是对抽象行政行为法律监督制度的发展与突破,极大地增强了复议机关对管理相对人合法权益的保障力度。

(三)对哪些“规定”可以申请复议审查

关于可以申请审查的具体行政行为所依据规定的范围,《行政复议法》第七条规定了以下三种形式:(1)国务院部门的规定;(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(3)乡、镇人民政府的规定。需要说明的是,对于国务院制定的行政法规、决定和命令,只能由全国人大常委会行使撤销权;规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的,层次较高,且由国务院制定的《法规规章备案规定》所确立的一套比较严格的备案审查制度进行监督,因此《行政复议法》未将行政法规、规章纳入可以申请审查的“规定”范围,而仅限定为一般规范性文件。根据《行政复议法》的上述规定,《海关实施〈行政复议法〉办法》(以下简称《办法》)第七条将可以申请复议审查的海关“规定”范围限定为:(1)海关总署及国务院其他部门制发的规范性文件;(2)海关总署有关部门对海关行政法规、规章及其他规范性文件所做的解释或具有普遍约束力的批复、通知、指令等(本案中,某海关作出归类认定所依据的《海关总署政策法规司关于明确中央空调定义的通知》即属于此种情形);(3)地方海关及地方政府制发的涉及管理相对人权利义务的规范性文件,《办法》同样未将行政法规和海关总署规章纳入复议审查范围。本案中,洪达公司在不服某隶属海关不予免税决定和归类征税决定申请行政复议时,可以将海关总署政法司的《通知》(一般规范性文件)作为不予免税决定所依据的规定申请审查,但不能就征税决定所依据的《中华人民共和国进出口关税条例》(行政法规)和《中华人民共和国海关审定进出口货物完税价格办法》(行政规章)提出审查申请。

(四)如何启动对“规定”的复议审查程序

管理相对人对具体行政行为所依据的“规定”申请审查与对具体行政行为申请复议的程序不完全相同。认为具体行政行为违法,管理相对人可以直接向复议机关提出申请;而认为具体行政行为所依据的“规定”违法,管理相对人则不能直接提出,而必须依附于对该具体行政行为的复议请求,即在对具体行政行为申请行政复议时一并提出(如果管理相对人在不服具体行政行为申请复议后,认为该具体行政行为所依据的“规定”违法,也可在复议机关作出复议决定前对上述“规定”提出审查申请)。复议法作出上述规定的主要原因在于,行政机关制定的具有普遍约束力的“规定”不是针对特定的管理相对人,并不能对管理相对人的合法权益产生直接影响,如果不通过某一具体行政行为作用于特定当事人,不可能对其合法权益造成现实侵害,当事人也就无权申请审查。因此,管理相对人对“规定”申请审查的前提条件必须是其不服依据该“规定”作出的具体行政行为并提出了复议申请。

复议机关收到管理相对人对“规定”的审查申请后,对本机关有权处理的,应在三十日内确认该“规定”是否与有关法律规范(法律、行政法规、行政规章)相抵触以及此“规定”能否作为被申请人作出具体行政行为的依据,并将审查结论书面告知复议双方;对本机关无权处理的,应在七个工作日内将“规定”送有权处理的机关依法办理。在海关行政复议中,有权处理的机关通常包括复议机关的上一级海关或非海关的其他行政机关。根据《办法》第三十六条的规定,在有权处理机关对“规定”的合法性进行审查期间,复议机关可中止对原具体行政行为的复议审查,待有权处理机关作出审查结论后,复议机关再恢复行政复议程序。本案中,对于洪达公司提出审查申请的《通知》,某直属海关并非有权处理的机关,因此该海关根据《办法》的上述规定,将《通知》及有关材料提交其上一级海关(海关总署)进行审查,同时中止了对被申请人不予免税决定和征税决定的复议审查。