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行政处罚决定 海关能否强制执行

发布时间:2007-05-22

一、基本案情

    200412月,某海关在对鼎新公司加工贸易业务进行后续稽查过程中发现,该公司涉嫌向国内其他企业擅自转让加工贸易保税物料,同时公司生产经营帐册混乱,库存保税料件数量短少且不能提供正当理由。20041224日,某海关对鼎新公司涉嫌违法行为进行立案调查,并依法向该公司收取案件保证金人民币50万元。经进一步调查核实,某海关认定,鼎新公司在经营加工贸易业务期间未经海关许可,擅自在国内转让保税料件;库存保税料件存在数量短少和记录不真实情况,该公司对此不能提供正当理由和合理解释。2005115日,某海关作出行政处罚决定,依据《海关行政处罚实施条例》的有关规定,对鼎新公司上述违反海关监管规定的行为科处罚款人民币40万元,有关《行政处罚决定书》于同日送达当事人。鼎新公司收到上述处罚决定后,没有在规定期限内到指定银行缴纳罚款,也未就有关处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼。鉴于鼎新公司逾期未缴纳罚款,某海关根据《行政处罚法》及《海关行政处罚实施条例》的规定,自200521日起开始对该公司按罚款数额的3%每日加处罚款,并催告当事人执行处罚决定。2005415日,在鼎新公司收到处罚决定且经海关多次催告仍不缴纳罚款的3个月后,某海关采取了行政处罚的强制执行措施,将先前向该公司收取的案件保证金抵缴罚款(包括加处罚款部分)。

    二、行政复议情况

鼎新公司不服某海关上述强制执行措施,向该海关的上一级海关申请行政复议。鼎新公司主张:该公司并非故意拖延或拒不履行处罚决定,未在规定期限内缴纳罚款的主要原因是该公司确有经济困难,短期内没有支付能力,无法履行缴纳罚款义务。某海关不考虑该公司的经济状况和实际困难,不当增加罚款数额,且在未征得该公司同意的情况下擅自决定以先前收取的保证金抵缴罚款,实际执行金额超过了处罚决定书中确定的罚款数额,进一步扩大了企业的经济困难,严重侵犯了企业的财产权益。鼎新公司据此请求复议机关确认某海关强制执行措施违法;责令该海关全额返还案件保证金并同意该公司按处罚决定书所确定的罚款数额缴纳罚款。

复议机关经审理认为,行政处罚当事人(被执行人)因经济原因或特殊困难不能按期履行处罚决定,确实属于可以延期或分期缴纳罚款的法定事由。但根据有关规定,当事人分期或延期缴纳罚款必须向作出处罚决定的海关提出申请,并说明原因和理由。本案当事人鼎新公司从始至终没有向某海关提出延期缴纳罚款的申请,亦未陈述原因和理由,该公司复议阶段提出的由于经济困难而未缴纳罚款的主张不能成立。在当事人鼎新公司无故逾期不履行处罚决定的情况下,被申请人某海关按罚款数额的3%每日加处罚款以及将保证金抵缴罚款的行为,符合《行政处罚法》、《海关法》以及《海关行政处罚实施条例》的有关规定,应予支持。2005525日,复议机关作出行政复议决定:驳回鼎新公司的复议申请,维持某海关就行政处罚决定所采取的强制执行措施。

    三、法律提示

    本案涉及海关行政处罚的强制执行问题。所谓海关行政处罚的强制执行是指在公民、法人或者其他组织(行政处罚当事人)逾期不履行海关行政处罚决定的情况下,作出处罚决定的海关采取法定的强制措施,督促或迫使当事人履行已经生效的行政处罚决定或达到与履行该生效处罚决定相同法律效果的执法活动。关于海关行政处罚的强制执行权力,《海关法》第九十三条作出了授权性规定:“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的,作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变卖抵缴,也可以申请人民法院强制执行”。根据《海关法》的上述规定,海关行政处罚的强制执行,是在被处罚的当事人不主动履行处罚决定、海关通过非强制手段不足以解决问题的情况下,海关依据法定职权单方面决定实施的强制措施,事前无须征得当事人的同意,其目的是在于保障处罚决定的内容得以有效实现,维护海关的行政管理秩序。

    近年来,海关日益重视行政处罚的执行问题,加大了行政处罚的强制执行力度。许多被海关处罚的企业和个人由于对按时履行处罚决定的重要性及逾期履行的法律后果认识不足,被海关作为被执行人予以强制执行。其中一些当事人因不了解海关法律法规关于强制执行的相关规定,认为海关单方面实施的强制措施(包括加处罚款、以保证金或在扣财物变卖价款抵缴罚款)侵犯其合法权益而引起行政争议的情形时有发生。为使广大管理相对人对海关行政处罚的强制执行问题能有全面了解和正确认识,一旦被海关处罚后能积极主动履行处罚决定,避免承担更为不利的法律后果,本文将根据《海关法》及《海关行政处罚实施条例》(以下简称《实施条例》)的相关规定,同时结合前述案例,对有关问题进行说明。

    (一)海关行政处罚的强制执行包括哪些方式

    关于海关行政处罚的强制执行方式,《实施条例》第六十条作出相关规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,海关可以采取下列措施:1.到期不履行罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款;2.将扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴,或者以当事人提供的担保抵缴;3.申请人民法院强制执行。根据条例的上述规定,海关自行强制执行其处罚决定可分为“间接强制执行”和“直接强制执行”两种方式。间接强制措施是指海关不直接采取措施使当事人履行处罚决定,而是通过其他间接手段和措施以达到强制执行的目的。《实施条例》第六十条第(一)项所规定的“按日加处罚款数额3%的罚款”就是间接强制措施的一种,本案中,某海关在鼎新公司逾期不履行处罚决定时首先采取了这种措施。间接强制措施在法律上也被称为“执行罚”,是指海关为促使被处罚的当事人尽快履行缴纳罚款义务,而采取科以新的金钱给付义务的强制执行方法。该措施使被处罚人所须缴纳的罚款数额随着其拖延履行义务期限的延长而增加,当事人因惧怕不断增加的金钱给付义务给其带来更大的财产损失,在通常情况下会自觉履行处罚决定。

海关行政处罚强制执行的另一种方式是直接强制,是指海关通过间接强制没有达到目的或在紧急情况下来不及使用其他方法时,对被执行人的人身或财产直接施加强制,以促使其履行处罚决定的方法。根据《实施条例》的有关规定,海关直接强制可分为财产强制和人身强制两种情形。其中财产强制是指在被执行人逾期不履行处罚决定时,海关依法对当事人的特定财物实施强制措施,以替代其执行处罚决定所设定的财产给付义务。如《实施条例》所规定的将当事人提供的担保抵缴,或将扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴,本案中某海关将鼎新公司交纳的保证金抵缴罚款即属于一种财产强制执行措施。除财产强制外,海关也可以通过对当事人(自然人)或其法定代表人和主要负责人(法人或其他组织)采取限制其行动自由的方式,促使其履行处罚决定。根据《实施条例》第五十九条的规定,受海关处罚的当事人应当在出境前缴清罚款或向海关提供相当于罚款数额的担保,未缴清罚款或提供相应担保的,当事人是自然人的,海关可以通知出境管理机关阻止其出境;当事人是法人或者其他组织的,海关可以通知出境管理机关阻止其法定代表人或主要负责人出境。这就是行政处罚的人身强制措施,本案中,鼎新公司在逾期未缴纳清罚款期间,若其法定代表人或主要负责人要因公或因私出境,某海关如果认为有必要,可依据《实施条例》的上述规定通知有关出境管理机关阻止其出境。

需要说明的是,海关财产强制执行的财物仅限于向当事人收取的担保及扣留的货物、物品和运输工具,对当事人的其余财产,海关无权自行强制执行。执法实践中,如果当事人无故逾期不履行处罚决定,而海关没有可供强制执行的保证金或在扣货物、物品和运输工具,海关可申请人民法院强制执行当事人的其他财产;如果海关有充分理由认为被执行人有可能转移、藏匿财产,逃避执行的,也可申请人民法院采取财产保全措施。

(二)海关行政处罚的强制执行须满足哪些条件?

    海关在什么情况下可以强制执行处罚决定呢?根据《海关法》、《行政处罚法》及《实施条例》的规定,海关行政处罚强制执行应具备以下条件:第一,待执行的行政处罚决定已发生法律效力。行政处罚强制执行的目的,是实现已发生法律效力的处罚决定所确定的内容,因此,生效的处罚决定是强制执行的基础;尚未生效的海关处罚决定,因其法律效力不能确定,不存在强制执行问题。第二,当事人拒不履行已发生法律效力的海关处罚决定所确定的义务。当事人拒不履行处罚决定,是海关强制执行的根本前提和核心条件,只有在这种情况下,海关才有强制执行的必要。“拒不履行处罚决定”是指当事人有履行能力而故意不予履行,如果当事人确有经济困难或受某种条件的限制,客观上不能履行处罚决定,譬如,当事人经济上没有支付能力,不能按期缴纳罚款,就不能认定其拒不履行处罚决定(在这种情况下,当事人可申请延期或分期缴纳罚款),海关也不应采取强制措施。第三,当事人不履行处罚决定超过规定期限,根据法律规定,被处罚的当事人在收到处罚决定书之日起15日内不履行处罚决定,海关自第16日起可视具体情况对其采取相应的强制执行措施,也可申请法院强制执行。第四,已生效的海关处罚决定规定了具体给付义务。这里所说的给付义务是指海关处罚决定所规定的具体的作为或不作为义务。执法实践中,海关处罚决定给付义务的标的通常有两类:一类是财产,如罚款、没收走私货物、物品;另一类是行为,如暂停企业从事有关业务或执业资格,撤销企业注册登记资格等。需要说明的是,海关行政处罚强制执行的标的只能是财产和行为,如果海关所作处罚决定未规定具体给付义务,譬如警告,就不存在强制执行问题。

    (三)海关如何实施强制执行措施?

    海关对拒不执行处罚决定的当事人需要强制执行时,首先应以书面方式通知当事人,出具《执行通知书》。《执行通知书》中写明当事人所承担的义务、海关拟采取的具体强制措施、执行期限、实施强制执行的法律依据和事实根据等,并送达当事人。当事人在《执行通知书》所规定的执行期限内仍不履行处罚决定的,海关可根据具体情况,采取强制执行措施。海关强制执行的范围是:当事人提交的保证金及其他担保物,海关扣留的货物、物品和运输工具。海关强制执行方式是以当事人的保证金直接抵缴罚款,或将担保物和扣留财物交由拍卖机构公开拍卖,以拍卖所得抵缴罚款。保证金及拍卖所得价款在偿付当事人应缴罚款并支付有关费用(执行费、仓储费等)后,仍有剩余的,剩余部分应返还当事人;反之,不足部分海关可要求当事人缴纳;当事人拒不缴纳的,海关可申请人民法院强制执行。