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解读行政复议申请人

在人们维权意识普遍增强的今天,“行政诉讼”已经不再是一个遥不可及的法学字眼,甚至有人大胆预言:“打官司”将成为一种生活的常态。可是作为与行政诉讼并行的另一种重要的权利救济方式——“行政复议”,却始终远离人们的视线,没有引起社会以及民众足够的关注。

行政复议,顾名思义,就是由上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行再一次的审查和决定。法律之所以设立这样一个制度,不仅是要为行政行为的相对人,也就是我们通常说的“老百姓”提供讨一个“说法”,还一个公道的途径,同时也是为了建立一个行政机关进行自我监督、自我纠错的有效机制。相对于行政诉讼来说,行政复议不收取任何费用,各项程序有严格而紧凑的时间限制,可以附带进行规范性文件审查,还可以解决绝大多数行政诉讼不能解决的“合理性”问题,因此,不论从保护当事人权益的角度还是从制度本身的便捷性看,行政复议制度都具有不可比拟的优越性,理应成为发生行政争议时,老百姓首选的维护自己合法权益的“武器”。

可是《行政复议法》实施八年来,实际收到的效果却与立法者的预期有一定差距。据统计,全国每年信访案件平均超过1000万件,但行政复议案件还不超过10万件。另外,统计数字表明向人民法院提起行政诉讼的案件中,有70%以上是没有经过复议直接起诉的(而经过复议起诉的30%案件中还包括相当一部分法律规定必须先复议再诉讼的“复议前置”类型)。可见,复议制度还远远没有深入人心。一方面,可能是由于老百姓对古来有之的“官官相护”的疑虑,所以发生行政争议时,宁愿选择信访或者干脆与行政机关对簿公堂;另一方面,也可能因为大家对于行政复议制度还不够了解,不懂得如何使用这一有点陌生的“武器”。

这里,囿于篇幅,对有无担心“官官相护”的必要不做过多的讨论,仅举一个数字:据国务院法制办统计,经过行政复议的案件中83.7%的申请人不再提起行政诉讼,说明复议在化解申请人与行政机关的行政争议方面是起到很好效果的。所以,以下仅就复议制度与大家关系最密切的部分之一——也即谁有力量启动复议程序这一问题做一些介绍,以期增进大家对于这一制度的了解,在不服某项具体行政行为时首先考虑自己能不能到它的上级机关去“告一告”。

就像行政诉讼有原告与被告一样,在行政复议中有“申请人”与“被申请人”。而申请人的一纸行政复议申请就成为了启动整个行政复议程序的关键。那么,哪些人可以成为复议申请人?也就是说申请行政复议需要什么样的资格呢?根据《行政复议法》的规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以提出行政复议申请。因此,那些认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依据行政复议法的规定以自己的名义向行政复议机关申请行政复议,要求变更或者撤销原具体行政行为的公民、法人或者其他组织就是行政复议申请人。

具体一些说,行政复议申请人应当具备以下条件:

首先,复议申请人必须是某种具体行政行为所指向的公民、法人或其他组织。也就是说只有作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织,才具有提起行政复议申请的资格。这些人的合法权益有可能受到行政行为损害,为维护其合法权益,需要赋予其复议申请权。所谓“行政管理相对人”,是一个行政法学界和行政机关内部使用频率颇高的词汇,其实从字面上理解并不难——是指行政活动作用、影响的对象。也就是说,没有受到行政活动的作用、影响,不是行政管理指向的对象,不能成为行政复议申请人。举个例子,行政机关行使行政权,是行政管理的实施者,一般来说不可能受到相对一方的侵害,所以不能申请复议。但如果某一行政机关向城建部门申请盖办公楼,这时它属于被管理的其他组织地位,在这种情况下,它又具有了复议申请人的资格。

其次,复议申请人必须认为具体行政行为侵犯其合法权益,也就是说他(它)与该具体行政行为有利害关系。法律上的利害关系是权利义务受到不利影响,如果某一具体行政行为的对象认为自身权利义务受到了该行政行为的不利影响,那么,就可以申请行政复议。需要指出的是,这里的“认为”是指申请人基于一定事实作出的一种主观判断,无论合法权益受到损害的客观事实存在与否,也不论该具体行政行为是否存在违法或不当之处、是否是导致该损害的“罪魁祸首”,都不影响申请人提起行政复议申请。

再次,复议申请人必须以自己的名义申请行政复议,即必须是自身合法权益受到具体行政行为侵犯,而不是他人的合法权益受到侵犯。通俗地说,具体行政行为侵犯了谁的合法权益,谁能提起行政复议,“路见不平拔刀相助”在这里是不允许的。因为如果不是以自己的名义而是为他人或者受他人之托,以他人名义参加复议的人,其表达的意志不属于自己的意志,代表的利益不是自己的利益,法律已赋予其另一种身份——代理人,而不能成为复议申请人。

与其他行政机关一样,海关行政复议申请人也主要分为三类:公民、法人和其他组织。

所谓“公民”,是指具有中华人民共和国国籍的自然人。公民如果认为海关具体行政行为侵犯其合法权益,如认为海关对其实行的行政处罚不正确、海关不应当对其进行人身扣留等等,可以提出行政复议申请。如果有权申请行政复议的公民在申请复议期限内死亡,其近亲属可以申请行政复议。近亲属主要包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。此外,根据《行政复议法》的规定,外国人、无国籍人也可以在我国境内对海关作出的具体行政行为提出行政复议申请。在这里,他们被视同为“公民”,与中国公民享有同样的行政复议权利,承担同等的义务。在海关复议实践中,由于海关本身进出境监督管理机关的性质决定,外国人作为申请人提出行政复议申请的案件并不鲜见。

所谓“法人”,指的是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。在我国,法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。而法人以外的“其他组织”主要指我国境内不具备法人资格的所有组织。例如,合伙企业、法人分支机构等等。根据《行政复议法》的规定,有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以继受其申请人的法律地位,提起行政复议申请。此外,与外国人和无国籍人一样,外国法人和其他组织在我国境内也可以申请行政复议。由于海关工作的性质,在海关复议案件的申请人中,法人和其他组织所占比例非常高,达到90%以上,仅以2006年一年为例,全国海关共收到行政复议申请335件,其中以法人或者其他组织作为申请人的就有306件,占总数的91.34%

我们知道某一个特定的法律上的身份必然会被法律赋予一定的权利和义务。那么行政复议申请人在整个行政复议过程中享有什么样的权利,又必须承担哪些义务呢?

根据《行政复议法》和《海关实施<行政复议法>办法》的有关规定,申请人享有的权利是:向海关复议机关就海关具体行政行为申请复议和依法撤回复议申请;委托他人代为参加行政复议;要求海关复议人员回避;使用本民族语言和文字进行行政复议;请求复议机关决定停止有争议的海关具体行政行为执行;申请行政赔偿;要求复议机关举行听证;查阅复议案件有关证据材料;申请执行已生效的行政复议决定;对复议决定不服,向人民法院提起行政诉讼等。

相应的,申请人须履行的义务是:按照法定程序和方式提出复议申请;复议期间配合海关具体行政行为的执行;复议期间不向人民法院提起行政诉讼;维护正常的行政复议程序;履行已生效的行政复议决定等。

行文至此,相信读者对于“行政复议申请人”已有了相当的了解,对于拿起行政复议的武器也有了一定的信心。不难看出,法律为复议申请人设置的“门槛”是相当低的,复议申请人的范围非常宽泛。同时,法律也赋予了申请人多种实质性的权利。究其立法原意,必是力求全方位保护公民、法人和其他组织的合法权利,加强对具体行政行为的监督力度。目前,有消息说国务院正在制定《行政复议法实施条例》,有望年内颁布实施,这是政府关注复议制度、推动复议制度发展的重要举措,可以肯定的是,该条例的出台必将带来一场行政复议领域的制度革新,给老百姓更多的方便,也更有利于保护老百姓的切身利益。所以,如果认为自己的合法权益受到行政机关某项具体行政行为侵害,完全不必有多余的考虑,理直气壮到它的上级机关递上行政复议申请书,结果自有公断。就算担心官官相护,咱老百姓还有法院撑腰,对复议结果不满,再上法院告它一告也不迟。

 

 

 

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